Ombudsman v posttotalitním státě

Je příznačné, že v dnešní době, provázené rozsáhlým porušováním práv a oprávněných zájmů občanů, se občas objevují úvahy týkající se institutu ombudsmana v České republice. Ačkoliv by vzhledem k poměrně krátké době trvání tohoto institutu a konkrétním výsledkům jeho práce slušela spíše zdrženlivost, charakteristickým rysem těchto úvah je poměrně značná euforie nad tím, jak znamenitý úřad se podařilo zřídit a jaký zásadní průlom do ochrany lidských práv a svobod v našem údajně demokratickém státě to znamená.

Na rozdíl od všech nadšených zastánců úřadu ombudsmana lze však vznést celou řadu pochybností i výhrad. V první řadě je nutno konstatovat, že demokratickým státem se sice lze formálně stát ze dne na den státním převratem nebo manifestačním prohlášením (stejně jako jsme se údajně stali socialistickým státem v r.1960), avšak skutečná demokratizace posttotalitní společnosti je dlouhodobý proces, jehož kvalita a rychlost je přímo úměrná mravní vyspělosti toho kterého národa a zejména jeho politiků a státních představitelů. Patrně ani největší optimista nebude tvrdit, že po více jak dvaceti létech od „sametové“ revoluce jsme se stali plně konsolidovaným právním státem, ve kterém převažuje úcta k právu, státním orgánům a mravním hodnotám nad projevy občanské nekázně, úřednické a soudcovské zvůle, korupce, právního nihilismu a zvrácenou hierarchií hodnot.

Civilizovaná moderní demokracie se vyznačuje nejen tím, že rozhodující je zcela svobodný a nikoli zmanipulovaný hlas většiny, ale i respekt k zákonům a soudním i úředním rozhodnutím. Pro posttotalitní společnost je naproti tomu příznačné úplné převrácení všech dosavadních (byť problematických a proměnlivých) morálních hodnot, oslabení neměnných hodnot mravních, rozvrat právního vědomí i přesvědčení, celospolečenský pokles kázně i občanské uvědomělosti a účelové povýšení anarchie na vytouženou a neomezenou svobodu lidského individua. V takové společnosti, ve které jednotlivci či určité zájmové anebo zločinecké skupiny bezostyšně porušují zákony a s neskrývaným pohrdáním nerespektují ani úřední rozhodnutí a rozsudky soudů, může být činnost ombudsmana opravdu jen okrajovou a obecně nevýznamnou záležitostí.

V našem státě jsou např. desetitisíce dlužníků, kteří zcela ignorují rozsudky i exekuční výměry a dovedně svůj majetek ukrývají anebo „vyvádějí“ do ciziny. Kromě nich existují i tisíce „šikovných“ a dravých podnikatelů, kteří nejenže bezohledně porušují základní lidské právo svých zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky (čl.28 Listiny základních práv a svobod), ale i zákoník práce, bezpečnostní předpisy i předpisy na ochranu spotřebitelů. Nalézt lze i stovky úředníků, kteří mnohdy z pouhé neznalosti, ale nezřídka i svévolně až zlovolně aplikují platné právo, zejména pak správní řád. Kromě nich vykonávají své funkce ještě desítky soudců, státních zástupců a policistů, pro které jsou mravnost, spravedlnost, poctivost, slušnost a materiální pravda nic neříkajícími pojmy a jejichž chování a způsob života jsou tím nejhorším příkladem pro jejich spoluobčany. Dále existují ještě desetitisíce občanů, kteří se po svých dosavadních neblahých zkušenostech s úřady, policií, státním zastupitelstvím a soudy zcela odvrátili od mravnosti (zejména pak od poctivosti a slušnosti) a kteří se úmyslně dopouštějí nejrůznější trestné činnosti s přesvědčením, že lhaní, nepoctivost, hrubost, agresivita a násilí se vyplácejí, pravděpodobnost dopadení a odsouzení je stále poměrně malá a pokud by přece jen k jejich dopadení a odsouzení došlo, uložený trest zpravidla ani zdaleka nebude odpovídat získanému majetkovému prospěchu (tzv. negativní právní vědomí a přesvědčení). Naše posttotalitní společnost proto namísto okrajového a fakticky bezmocného úřadu ombudsmana potřebuje především plně stabilizované, funkční a rozhodné orgány státní moci, které by byly způsobilé i za cenu přiměřené represe rychle obnovit úctu k zákonům i k soudním a úředním rozhodnutím a nastolit tolik žádanou společenskou harmonii.

Působnost ombudsmana je však oproti stále sílícímu volání slušných občanů po spravedlivém společenském prostředí poměrně úzká. Z jeho působnosti jsou přímo vyloučeni nejen prezident republiky, parlament, vláda, Nejvyšší kontrolní úřad a zpravodajské služby (což je ostatně pochopitelné, protože tyto orgány se běžnými občanskými záležitostmi nezabývají), ale i vyšetřovatelé policie, státní zastupitelství a soudy (§ 1 odst.3 zákona o Veřejném ochránci práv). Dále je z této působnosti vyloučena i celá oblast našeho hospodářství, tj. soukromí podnikatelé, banky, obchodní sféra apod. Přitom právě u policie, státního zastupitelství, soudů a v celé hospodářské sféře mnohdy dochází k hrubému porušování základních práv, svobod a oprávněných zájmů občanů,přičemž odstranění rozličných nezákonností a uvedení ve spravedlivý stav je zdlouhavé a nezřídka nejen velmi problematické, ale dokonce i zcela nemožné.

Za takové situace ani tolikrát proklamovaná neformální osobní autorita ombudsmana a jeho zástupců není způsobila ozdravět celkové společenské prostředí –

- tím spíše, že zcela záměrně není podpořena žádnou vlastní rozhodovací a sankční pravomocí. Přitom nelze přehlédnout skutečnost, že pro posttotalitní stát je kromě výše uvedených jevů příznačná i záplava právních norem, jejichž znalost a výklad působí nezřídka problémy i erudovaným právníkům. Má-li se však posttotalitní stát postupně změnit ve stát skutečně demokratický (pokud je to vůbec možné), musí se ve svém vlastním zájmu na přechodnou dobu uchýlit k takovému systému řízení, který je skutečně způsobilý zajistit jednotný výklad i aplikaci zákonů, úctu k novému právním řádu a rozvoj pozitivního právního vědomí a přesvědčení občanů. V takovém přechodném systému řízení však není místo pro plané moralizování, přesvědčování, domlouvání a ovlivňování

osobním charismatem – musí nastoupit moc a někdy i násilí, které je však po uplynulých létech, provázených neuváženou benevolencí a nadšeným oslavováním neomezené svobody jako domnělého základního lidského práva (počínaje sebepoškozováním a konče kořistnickým svobodným podnikáním), přijímáno s nepochopením a dokonce iracionálním rozhořčením. Posttotalitní stát s nově budovaným právním řádem, destabilizovaným státním aparátem a rozvrácenou kázní i mravností se zákonitě stává rájem pro kriminalitu všeho druhu, zejména pak pro organizovaný zločin, provázený rozsáhlou korupcí. Jakýkoliv státní orgán, nevybavený náležitou sankční pravomocí, je proto v takovém státě všem zločincům a narušitelům zákonů jen pro smích. Takto se proklamovaná státní moc snadno změní v právní i faktickou státní bezmoc, což je prostředí extrémně demoralizující.

Jako hluboce naivní a obecně škodlivou je nutno odmítnout představu, že v posttotalitní společnosti se lidé budou přirozeně a dobrovolně vyvíjet k lepšímu, že budou uvědoměle dodržovat zákony, ctít veškerá mravná „pravidla hry“ a že si zcela samozřejmě a automaticky osvojí všechny demokratické způsoby chování, včetně základní občanské slušnosti, vzájemné tolerance a úcty k právům a oprávněným zájmům ostatních spoluobčanů. Tyto představy mají natolik společné kořeny s představami bývalých komunistických ideologů o vytvoření „nového, socialistického člověka“, že nezřídka lze nabýt zneklidňujícího dojmu o vzájemné intelektuální spřízněnosti těchto názorů, ne-li přímo o personální jednotě jejich původců – tím spíše, že i v současnosti se znovu objevuje tradiční a u politiků všech režimů značně oblíbená představa o neuvědomělém a poslušném plebsu, vedeném ke „světlým zítřkům“ některou ze současných „osvícených“ politických stran, anebo přímo jejich spasitelským předsedou.

Lze předpokládat námitku, že právě centralizace a direktivnost jsou demokracii zcela cizí. Všechno však musí mít svůj čas. Přesouvání řady pravomocí státních orgánů na orgány územní samosprávy a rozvíjení soukromé podnikatelské sféry včetně vstupu zahraničního kapitálu do naší ekonomiky je totiž spojeno s celou řadu rizik, mezi kterými dominuje nejen nejednotnost při výkladu a užívání platného práva, ale nezřídka i svévole a zpupnost vyplývající z osvědčeného totalitního hesla mnohých sovětských úředníků a soudců – „Pánbůh vysoko, Moskva daleko, Lenin hluboko.“ Právě tato nejednotnost je však způsobilá dovršit postupující právní i mravní rozklad posttotalitní společnosti a vytvořit podmínky pro vznik nové totality. Za současné i perspektivní společenské situace si totiž žádný občan nemůže a ani nebude moci být jist, že v celém státě budou za všech okolností platit jednotná a neměnná „pravidla hry“, která nebude možno svévolně a beztrestně obcházet, měnit ani nepoctivě a účelově vykládat.

Jednou z nejproblematičtějších oblastí, ohrožených svévolí, účelovým výkladem právních norem a korupcí, je správní řízení. Soudní řízení sice nezřídka trvají i celou řadu let, avšak i přes občasná nezákonná a nemravná soudní rozhodnutí je přece jen vyšší pravděpodobnost, že konečný soudní výrok se bude za optimální situace a při štěstí na zodpovědné soudce přece jen více či méně přibližovat objektivní realitě a spravedlnosti. Zatímco jakýmkoliv soudním řízením se všemi jeho kritizovanými nedostatky projde za celý svůj život poměrně malé procento nezřídka hluboce otřesených slušných občanů, správním řízením v jeho nejrůznější podobě projde snad každý. Přitom je iluzorní představa, že by ombudsman mohl v žádoucím rozsahu zasahovat do nejrůznějších správních řízení, v nichž nezřídka dochází k povážlivým nezákonnostem a k vážnému porušování práv občanů. Příkladem mohou být zejména odmítnutí spravedlnosti (denegatio iustitiae), podjatost anebo přímo rozhodování pře ve svůj vlastní prospěch (nemo index in causa sua), k čemuž často dochází při personální totožnosti představitele správního úřadu s představitelem obce jako účastníka správního řízení. Ombudsman přitom může zasahovat do probíhajícího správního řízení jen omezeně – především v případě nečinnosti správního orgánu nebo formálního porušování základních zásad správního řízení. Ombudsman však nemůže provádět komplexní namátkové prověrky místního systému správního řízení, nemůže podávat obecně závazný výklad právních norem, nemůže správním orgánům nic nařizovat ani

jejich rozhodnutí měnit či rušit, takže stále dochází k tomu, že na různých místech republiky si správní orgány vykládají příslušné zákony jinak. Tuto alarmující situace prozatím rázně a účinně nevyřešilo ani správní soudnictví.

Stejně závažné jsou poznatky o hrubém porušování základních občanských práv a svobod v oblasti ekonomiky a soukromého podnikání. V mnoha případech nejde o pouhou neslušnost, bezohlednost, aroganci a porušování platných zákonů, ale o nejhrubší zvůli, útisk a vydírání, hraničící s otrokářstvím. Dnes již nikdo neví, ke kolika pracovním úrazům došlo v důsledku hrubého porušování bezpečnostních předpisů a nikoho kromě postižených nezneklidňuje, že pracující nezřídka vůbec nedostávají sjednanou mzdu za provedenou práci anebo že namísto mzdy obdrží naturální plnění (např. jízdní kolo!). Přitom v poměrně nedávné minulosti existoval osvědčený způsob zajišťování jednotného výkladu a aplikace správního řádu, zákoníku práce, bezpečnostních předpisů i celé řady jiných právních norem. Tuto osvětovou i donucovací funkci plnil všeobecný dozor prokuratury, který byl v roce 1994 v souvislosti s transformací prokuratury ve státní zastupitelství zrušen jako údajný projev totalitního systému řízení společnosti. Svobodná demokratická společnost, transformovaná ekonomika a rozvíjející se soukromé podnikání prý nepotřebují nějaký dozor státu a průběžnou kontrolu dodržování zákonnosti – na všechno prý stačí soudy, správní orgány, Nejvyšší kontrolní úřad, Český inspektorát bezpečnosti práce, Česká obchodní inspekce apod.

Po dosavadních neblahých zkušenostech není snad třeba zdůrazňovat, že tyto názory byly nejen projevem naivního humanismu, ale i promyšlené destabilizace státu. I zapřisáhlému odpůrci jakékoliv centralizace totiž musí být jasné, jak významnou roli v období transformace ekonomiky a právního řádu mohl sehrát reformovaný všeobecný dozor prokuratury. Tento všeobecný dozor směřoval nejen ke sjednocení výkladu a užívání práva (vyjma judikativní aplikace práva), ale všem občanům zajišťoval i rychlou, kvalitní a bezplatnou právní pomoc, čímž bylo možno včas předejít zdlouhavým a nákladným soudním řízením. Nejen v minulém režimu, ale až do roku 1994 se stovky občanů s důvěrou obracely na prokuraturu se svými stížnostmi, žádostmi a podněty a prokurátoři pověření výkonem všeobecného dozoru byli dle vyhl.č.150/1958 Úředního listu o vyřizování stížnosti, oznámení a podnětů pracujících povinni do třiceti dnů učinit přítrž jakékoliv zjištěné nezákonnosti formou upozornění anebo protestu. S takovou rychlostí dnes nepracuje žádný soud ani úřad a nepracuje tak ani ombudsman, o jehož činnosti je ostatně jen velice málo slyšet. Přitom právě osobní kontakt se stěžovatelem a znalost konkrétního místního prostředí významně spolupůsobily při vytváření pozitivního právního vědomí a přesvědčení občanů. Po celé republice byly stovky specializovaných prokurátorů k výkonu všeobecného dozoru, kteří buď z vlastní iniciativy anebo podle „shora“ vydávaných směrnic a pokynů směřujících ke sjednocení výkladu, užívání či exekutivní (tj. úřední) aplikace platných zákonů prováděli nejrůznější tématické prokurátorské prověrky a účinně tak formovali nejen právní praxi, ale i právní vědomí a přesvědčení občanů, zaměstnavatelů i státních úředníků. Všeobecný dozor prokuratury tedy byl nejen mocenským opatřením, ale i obecně žádanou a veřejně prospěšnou službou. Prokurátoři měli právo vstoupit i do podniků a výrobních objektů a rozsah jejich prověrkové činnosti tak mohl být velice široký. Každý prokurátor provádějící prověrku třeba zdůrazňovat, že tyto názory byly nejen projevem naivního humanismu, ale i promyšlené destabilizace státu. I zapřisáhlému odpůrci jakékoliv centralizace totiž musí být jasné, jak významnou roli v období transformace ekonomiky a právního řádu mohl sehrát reformovaný všeobecný dozor prokuratury. Tento všeobecný dozor směřoval nejen ke sjednocení výkladu a užívání práva (vyjma judikativní aplikace práva), ale všem občanům zajišťoval i rychlou, kvalitní a bezplatnou právní pomoc, čímž bylo možno včas předejít zdlouhavým a nákladným soudním řízením. Nejen v minulém režimu, ale až do roku 1994 se stovky občanů s důvěrou obracely na prokuraturu se svými stížnostmi, žádostmi a podněty a prokurátoři pověření výkonem všeobecného dozoru byli dle vyhl.č.150/1958 Úředního listu o vyřizování stížnosti, oznámení a podnětů pracujících povinni do třiceti dnů učinit přítrž jakékoliv zjištěné nezákonnosti formou upozornění anebo protestu. S takovou rychlostí dnes nepracuje žádný soud ani úřad a nepracuje tak ani ombudsman, o jehož činnosti je ostatně jen velice málo slyšet. Přitom právě osobní kontakt se stěžovatelem a znalost konkrétního místního prostředí významně spolupůsobily při vytváření pozitivního právního vědomí a přesvědčení občanů. Po celé republice byly stovky specializovaných prokurátorů k výkonu všeobecného dozoru, kteří buď z vlastní iniciativy anebo podle „shora“ vydávaných směrnic a pokynů směřujících ke sjednocení výkladu, užívání či exekutivní (tj. úřední) aplikace platných zákonů prováděli nejrůznější tématické prokurátorské prověrky a účinně tak formovali nejen právní praxi, ale i právní vědomí a přesvědčení občanů, zaměstnavatelů i státních úředníků. Všeobecný dozor prokuratury tedy byl nejen mocenským opatřením, ale i obecně žádanou a veřejně prospěšnou službou. Prokurátoři měli právo vstoupit i do podniků a výrobních objektů a rozsah jejich prověrkové činnosti tak mohl být velice široký. Každý prokurátor provádějící prověrku

dodržování zákonnosti byl po jejím vykonání povinen projednat výsledky svého zjištění s odpovědnými pracovníky, přičemž účel prověrky byl nejlépe splněn tehdy, pokud se mu podařilo přesvědčivě vysvětlit účel zákona a nutnost jeho dodržování.

Pokud se prokurátor věnoval této práci odpovědně a prováděl prověrky anebo i neformální návštěvy nerůznějších míst ve svém okrese průběžně, mohla být kvalita i účinnost jeho práce velice vysoká. Nejenže začal být vnímán jako všudypřítomný státní dozor, ale jeho podrobná znalost místních problémů, státních úředníků, ředitelů podniků a občanů mu umožňovala řešit i komplikované mezilidské vztahy, které bez jeho zásahu mohly skončit i zcela zbytečným soudním řízením. Jedině při pečlivém sledování dění na okrese tak mohlo dojít k takové situaci, kdy občan (stěžovatel) prožil při příchodu na prokuraturu těžký životní otřes, protože stačil pouze pozdravit a aniž se představil, příslušný prokurátor okamžitě věděl, kdo je, odkud je a co je obsahem jeho stížnosti – a nejen to, tuto stížnost mu stačil během jediného týdne uspokojivě vyřídit. Něco takového je v současné době zcela nemožné, a to i kdyby měl ombudsman sebevětší charisma. Je samozřejmé, že takovýto zážitek si dotyčný občan nenechal pro sebe a všude o něm vyprávěl, čímž se nejen sám zapojil do právní osvěty, ale podílel se i na zvyšování důvěry občanů ve státní instituce a v právní řád. Nutno ovšem poctivě přiznat, že ani tehdy nebyla uzákoněna vynutitelnost prokurátorského opatření, což však vzhledem k tehdejší vysoké společenské autoritě prokuratury nemohlo účinnost zásahu prokurátora vážně narušit.

Výkon všeobecného dozoru prokuratury byl i v totalitním režimu způsobilý významně ovlivňovat celkovou úroveň obecně prospěšné zákonnosti i pozitivního právního vědomí a přesvědčení občanů – natož pak v době, kdy se po převratu v listopadu 1989 došlo k rozsáhlému porušování zákonů i rozkrádání národního majetku. Přestože se jednalo o zásadní (a pozitivní) změnu politického prostředí, postupná decentralizace a destabilizace dozorových i represivních státních funkcí vedla k tomu, že důvěra občanů v politiky, zákony, státní orgány a soudy velice upadla.

Pouze naivní diletant by předpokládal, že i bez průběžné a centrálně řízené kontroly dojde k samovolnému sjednocení výkladu i aplikace právních norem. Přestože politickou, odbornou i mravní vyspělost našich politiků nelze přeceňovat, jistě po politickém „zemětřesení“ v r.1989 nebyli natolik naivní, aby netušili, jaký význam může mít státní dozor nad zákonností v období transformace ekonomiky i právního řádu. Pokud si tedy položíme otázku, v čí prospěch anebo pro čí dobro bylo zrušení všeobecného dozoru prokuratury („cui prodest?“, „cui bono?“), pak aniž bychom byli zastánci nejrůznějších spikleneckých teorií, musíme nutně dojít k závěru, že šlo o cílené zrušení nepohodlného státního dozoru a vytvoření příhodných podmínek pro svévoli, nekontrolovatelné plenění národního majetku, tunelování bank i podniků a zneužívání, obcházení i porušování platného práva. Generální vytváření podmínek pro nemravnost, zvůli a hospodářskou kriminalitu však nenaplňuje skutkovou podstatu jakéhokoliv trestného činu a ostatně žádní vládci ani politici nebyli nikdy nakloněni k tomu, aby se kdokoliv zajímal o způsoby, kterými tak rychle a zázračně zbohatli.

Patrně jen málokdo uvěří oblíbenému tvrzení našich politiků, že v zájmu demokratizace společnosti bylo nezbytně nutné důsledně zlikvidovat všechny pozůstatky státního centralismu. Občanům totiž nikdo poctivě neřekl, že i centralismus lze uvážlivě, účelně a společensky prospěšně transformovat, ani to, že reformovaný centralismus by mohl zásadním způsobem přispět k jednotnému výkladu i užívání právních norem, k rychlé ochraně oprávněných zájmů občanů a k včasnému zabránění nejrůznějším nezákonnostem a zvůli, aniž by bylo nutno podstupovat nákladná a zdlouhavá soudní řízení. Nelze pochybovat o tom, že takový reformovaný demokratický centralismus byl slušným občanům vůbec nevadil a proto by jim nevadil ani všeobecný dozor prokuratury. Nezáleží přece na formě či názvu obecně prospěšné služby, ale na jejím obsahu. Namísto toho však byla prokuratura jako bývalý „strážce socialistické zákonnosti“ účelově označována za totalitní pozůstatek stalinského způsobu řízení společnosti, který je nutno v zájmu občanů urychleně a zásadně přeměnit a vzhledem k údajným „nedobrým domácím zkušenostem“ jeho dosavadní funkce podstatně omezit. Do tohoto soustředěného útoku proti prokuratuře se v r.1992 dokonce zapojil i bývalý ombudsman (tehdy ještě jako předseda Nejvyššího soudu ČSFR), byť nikoli v souvislosti se všeobecným dozorem, ale v souvislosti s otázkou uvalování vazeb (viz MF Dnes, 24.12.1992).

Toto právní experimentování vážně narušilo dlouhodobě vytvářenou představu o společenském postavení prokuratury a oslabilo i funkce dnes značně zprofanovaného státního zastupitelství. Pružné a uvážlivé přizpůsobování totalitního právního řádu novým společenskoekonomickým podmínkám je totiž mnohem rozumnější, než pověstné „vylévání vaničky i dítětem“, které může být nejen znamením nedostatečné prozíravosti, ale i záludné vychytralosti. Veškeré líbivé proklamace, deklarace a vize jsou jen málokdy způsobilé pozitivně změnit celé společenské prostředí a nastolit podmínky pro spravedlivý společenský řád, bezchybně fungující zákonodárnou, výkonnou i soudní moc a pro spravedlivé sociální, ekonomické a pracovní podmínky občanů. Zásadní a přitom nekvalifikované změny společenského prostředí a právního systému proto velice často provázejí nejrůznější negativní jevy, které postupně nutně vedou k přeměně jedné totality v totalitu jinou, označovanou jako demokratura, byrokratura anebo justitura.

Položíme-li si otázku, zda úřad ombudsmana je způsobilý alespoň zčásti převzít pozitivní funkce bývalého všeobecného dozoru prokuratury, pak je nutno konstatovat, že o této možnosti nikdy nikdo ani náznakem neuvažoval. Přestože se v některých západoevropských státech tento institut osvědčil, v našem mravně i právně rozvráceném státě tak plní pouze funkci velice drahého placeba, které si možná už za několik let nebudeme moci z finančních důvodů dovolit. Ochranu právního řádu a práv i svobod občanů by tedy měl vykonávat pouze stát a pokud by byl za této situace ombudsman vůbec potřebný, měl by mít pouze doplňkovou funkci a mohl by spíše připomínat starořímskou instituci tribuna lidu, což je ostatně označení mnohem srozumitelnější.

V Plzni dne 7.6.2002

(upraveno 26.10.2005, 6.2.2012